制书就是皇帝说的话。所谓“天子之言曰制，书则载其言。”在周代，帝王的命令叫命。秦始皇灭六国后，改命为制，制即成为用以颁布皇帝重要的法制命令的专用文书。《秦会要》卷六：“制者，王者之言，必有法制也”。两汉及魏晋、南北朝的制书，基本上沿用秦朝的规定。唐代的制书，分制书和慰劳制书两种。除用于颁布国家重大制度的命令外，还用于官僚的褒奖嘉勉。明代的制书，是皇帝对个别官员或部分官员有所宣告时使用的命令文书。
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